Geld im Sog der Negativzinsen

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Von Dr. Oliver Everling | 18.Juli 2021

Wer zum neuen Buch des Verfassungs- und Steuerrechtlers Paul Kirchhof mit dem Titel „Geld im Sog der Negativzinsen“ aus dem Verlag C.H.Beck greift, darf sich auf eine anspruchsvolle, aber auch unterhaltsame Lektüre freuen. Wer Freude an juristischer Dialektik hat, kommt auf seine Kosten. Mustergültig zerlegt Paul Kirchhof in seinem Buch jede denkbare Rechtsgrundlage, auf die sich die Praxis des Negativzinses der Europäischen Zentralbank (EZB) gründen könnte. „Der Negativzins ist kein Versicherungsentgelt, sondern eine vereinbarte, weitergegebene öffentlich-rechtlich veranlasste Last, die das Sparen als Ertragsquelle versanden lassen soll und nach Vorgaben der EZB überbracht wird“, so Paul Kirchhof.

Das Buch hält allein schon mit 652 Quellenangaben für 220 Seiten „Nettotext“ wissenschaftlichem Anspruch stand, ist aber kein juristisches Werk, das sich nur den Rechtswissenschaftlern erschließen würde. Vielmehr bemüht sich der Autor, die komplexen Zusammenhänge auch jedem Leser mit mäßiger juristischer Vorbildung zu erklären. Das Buch füllt die Europäsiche Verfassung am konkreten Beispiel der Geldpolitik mit Leben und ist somit auch über das engere Thema des Negativzinses hinaus interessant, da es ein Verständnis des Verfassungskonzeptes der Europäischen Union vermittelt.

„Der gegenwärtige Ruf nach immer mehr kreditfinanzierten Rettungsschirmen sprengt dieses Verfassungskonzept“, schreibt Paul Kirchhof. „Eine kreditfinanzierte Hilfe bei pandemiebedingten Notlagen ist rechtlich vorgesehen und sachlich richtig, wenn sie mit einem gegenwärtig spürbaren, disziplinierten Rückzahlungsplan verbunden ist. Doch wenn die Kreditfinanzierung zu einem Prinzip europäischer Geldpolitik zu werden droht, unterliegt die Union einem grundlegenden Missverständnis. Der Staat erbringt dann Leistungen, die nicht von den betroffenen Bürgern finanziert werden. Der finanzverfassungsrechtliche Grundsatz, dass der Staat dem Bürger nur geben kann, was er ihm vorher steuerlich genommen hat, ist außer Kraft gesetzt. Die zukünftige Rückzahlungs- und Zinszahlungsschuld trifft andere als die gegenwärtig durch die Kreditsumme Begünstigten. Die Kreditlasten bleiben, wenn die Kreditsumme längst ausgegeben ist. Unbeteiligte sollen für etwas einstehen, das sie nicht zu verantworten haben.“

Ob diese, von Paul Kirchhof beschworenen Prinzipien noch von jungen Politikern verstanden werden, ist fraglich. Die Pandemie hat im Kleinen vorgemacht, was für den Klimaschutz im Großen noch ausgerollt werden kann: Wenn die für den Klimaschutz zu treffenden Maßnahmen mit der „Rettung der Welt“ gleichgesetzt werden, wird keiner dieser Politiker mehr nach dem finanzverfassungsrechtlichen Grundatz fragen, auf den sich Paul Kirchhof beruft. Eine demokratisch gewählte Retterin der Welt dürfte wohl im Dienst dieser „höheren“ Aufgabe jede verfassungsrechtliche Diskussion bagatellisieren wollen.

Paul Kirchhof erweist sich als Anwalt des Rechts und diskutiert die Zielsetzungen der EZB: „In der abstrakten Zielsetzung einer Inflations- oder Wachstumsrate bleibt der Wille des Geldeigentümers unbeachtet. Er soll sein Verhalten den Vorgaben der EZB unterwerfen, obwohl er zur freien Verfügung und Nutzung seines Geldeigentums berechtigt ist und seine Freiheit auch in ökonomischer Vernunft ausübt.“ Der Wertverlust treffe den Einzelnen nicht in der Abhängigkeit von der allgemeinen Geldentwicklung, sondern individuell und ohne Aussicht auf Werterholung durch hoheitlichen Eingriff. „Der Negativzins dient als Instrument, um die Sparguthaben einer Sonderentwicklung zusätzlicher Instabilität zu unterwerfen. Der Sparer verliert mehr an Investitions- und Konsumkraft als die Allgemeinheit der Geldeigentümer.“

Für die private wie für die öffentliche Hand wirke dieser Zins nicht mehr als Schuldenbremse, sondern als Schuldenanreiz, so Paul Kirchhof: „Negative Zinsen bieten insbesondere Staaten den Vorteil, sich in einem Darlehensvertrag ohne Zinslast und einer zahlungslosen Tilgungschance neu zu verschulden.“ Wohl schon immer hielten sich Herrscher mit Versprechungen – darunter auch Schulden – an der Macht, mit der Folge, diese möglicherweise nicht einhalten – bzw. begleichen – zu können. „Während aber bis zum 18. Jahrhundert die Folgen eines solchen Bankrotts die Herrscher persönlich trafen oder sich auf einen Staat beschränkten, schädigt die moderne Verkettung von Volkswirtschaften und die Vergemeinschaftung von Märkten und Währungen sowie der Gläubiger von Staatsanleihen auch Staaten, die für die Überschuldung nicht verantwortlich sind“, warnt Paul Kirchhof.

Er geht auf frühere Versuche in der Bundesrepublik Deutschland ein, gesamtwirtschaftlich Einfluss zu nehmen. „Die Reform der Finanzverfassung 1967/ 1969 stellt die Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern in den Dienst einer staatlich steuernden Finanzpolitik“, schreibt Paul Kirchhof mit Blick auf das Stabilitätsgesetz, dass die Ausrichtung des Staatshaushalts an den „Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ im Grundgesetz verankerte. Die Begrenzung der jährlichen Kreditsumme durch die jährliche Investitionssumme kennt durch dieses Gesetz eine Ausnahme, nämlich die zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.

„Diese verfassungsrechtliche Ermächtigung, durch neue Kredite eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren, war verfassungspolitisch ein Dammbruch. Aus der Ausnahme wurde die Regel.“ Die gesunde Regel des Junktims von Kredit- und Investitionssumme wurde durch die Willkürentscheidung darüber abgelöst, wann und in welchem Umfang stabilitätspolitische Maßnahmen erforderlich wären.

Die zu beklagenden wirtschafts-, finanz- und später geldpolitischen Fehlentwicklungen sind also nicht erst heute durch die große Koalition zu verantworten, denn schon damals wurde das ordnungspolitische Fundament, auf dem sich das „Wirtschaftswunder“ Deutschlands gründete, von einer großen Koalition aus SPD und CDU/CSU zerrüttet – das Kabinett Kiesinger war die vom 1. Dezember 1966 bis zum 21. Oktober 1969 amtierende deutsche Bundesregierung in der erst fünften Legislaturperiode des noch jungen deutschen Bundesstaates. Sie war die erste große Koalition auf Bundesebene in der Bundesrepublik und offenbar – damals wie heute – eine große Koalition der Selbstüberschätzung eigener volkswirtschaftlicher Erkenntnis- und Einflussmöglichkeiten.

Auf die Frage, ob schon theoretisch die Vorstellung einer Volkswirtschaft im „Gleichgewicht“ vielleicht absurd ist, geht Paul Kirchhof nicht ein. Ein solches „Gleichgewicht“ einer Volkswirtschaft wurde eigentlich schon damals nur auf den Kreidetafeln in den Hörsälen von Professoren erreicht, wie auch die „perfekte Planung“ zentralverwaltungswirtschaftlicher Systeme wie in der DDR den wichtigsten Aspekt, nämlich vom Menschen unkontrollierbare Komplexität und Veränderung in der Zeit, ignorierte.

Wirtschaften ist nichts statisches, sondern ist stets dynamisch. Dennoch suggerierte das Stabilitätsgesetz ein Viereck aus Geldwertstabilität, hohen Beschäftigungsstand, ausgeglichener Außenhandelsbilanz und stetigem, angemessenem Wirtschaftswachstum als Maßstab der Stabilität. „Nach diesem Maßstab wird der freie Bürger zum Gegenstand staatlicher Steuerung“, resümiert Paul Kirchhof.

„Die Kreditsumme wird ausgegeben, die Schulden bleiben”, schreibt er und kritisiert, dass die Staaten oft auch bei guter Konjunktur ihre Kredite nicht tilgen: „Der Staat verfügt im Rahmen seiner traditionellen Aufgaben nicht über hinreichende Wirtschaftserfahrung, Gestaltungsinstrumente und Zukunftseinschätzungen, um stetig und verlässlich die gesamtwirtschaftlichen Bedürfnisse voraussehen und mit seiner Haushaltswirtschaft gediegen beeinflussen zu können.“

„Das Konzept einer haushaltspolitischen Konjunktursteuerung ist gescheitert“, stellt Paul Kirchhof ernüchternd fest. „Die staatliche Verschuldungspolitik in der Bundesrepublik hat seit der Finanz- und Haushaltsreform 1967/69 nicht antizyklisch gehandelt, sondern die Staatsschulden vermehrt. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat dementsprechend durch die Föderalismusreform 2009 eine materielle Grenze für die Kreditaufnahme von Bund und Ländern eingeführt.“

Die Unabhängigkeit des ESZB sieht Paul Kirchhof der Unabhängigkeit des Richters nachgebildet. Das Gesetz schirme den Richter gegen äußere Einflüsse ab, damit er sich unbefangen seinem Auftrag, dem Gesetz zur Wirkung zu verhelfen, widmen könne. „Die EZB unterscheidet sich vom Richter dadurch, dass der Richter Recht zu sprechen, die EZB den Geldwert in der Preisstabilität zu gewährleisten hat. Die Entscheidungen zum Geldwert sind nicht rechtlich vorgezeichnet, begründen auch nicht eine Ordnung der rechtlichen Verbindlichkeiten, sondern lenken einen Markt. Diese teilhabende, beeinflussende, eher Marktmacht als Hoheitsgewalt ausübende Steuerung ist dem in der Institution der EZB angelegten Sachverstand vorbehalten. Deren währungspolitische Entscheidungen sind nicht justitiabel.“

Paul Kirchhof zeichnet nach, wie sich die EZB von den ihr gesetzten Zielen entfernte. „Die Rede ist nicht mehr von einem Stabilitätsziel, sondern von einem Inflationsziel, obwohl eine Inflation der Alarm- und Warntatbestand, nicht der Regeltatbestand ist.“ Die rechtliche Grundlage dafür müsste allenfalls noch geschaffen werden. „Die finanzpolitische Entwicklung der Europäischen Union … sucht die Union selbst als eine eigenständige Finanzmacht zu etablieren, die selbst Kredite aufnehmen und an Mitgliedstaaten weitergeben soll. Würde die Finanzhilfe zwischen Staaten durch eine Hilfe der Union fast ohne Öffentlichkeit in den Mitgliedstaaten auf Dauer ersetzt, wäre der Weg zur förmlichen Vertragsänderung unausweichlich.“

Das Buch von Paul Kirchhof ähnelt mehr dem Gutachten eines Anwalts oder der Urteilsbegründung eines Richters, weil es in erster Linie auf das Gesetz und historische Fakten Bezug nimmt, die rechtswissenschaftlich eigentlich unstritig sind – oder sein sollten. Daher geht Paul Kirchhof kaum darauf ein, wie sich der absolutistische Anspruch heutiger Klimaaktivisten auf die Rechtsposition der Bürgerinnen und Bürger auswirken wird.

Künftige Führer werden möglicheweise nicht – wie einst – erst ein Ermächtigungsgesetz benötigen, um ihre „zwingend notwendigen“ Sofortmaßnahmen zum Schutze der Menschheit durchzusetzen, sondern werden sich einfach auf Ausnahmen berufen, die ja auch von Paul Kirchhof nicht ausgeschlossen werden. Im Dienst der Rettung der Welt erblasst jedes Grundrecht des Einzelnen. Was gilt schon das Privateigentum, wenn die Welt unterzugehen droht? Umgeben von Claqueuren und einer Korona aus der Wissenschaft lässt sich nicht nur für Corona-Maßnahmen, sondern auch für Maßnahmen gegen den Klimawandel und deren Finanzierung in beliebigem Ausmaß argumentieren. Unter diesen Bedingungen haben es die Verfassungsideen aus dem 19. Jahrhundert heute schwer. Da die Menschheit keine Versuchsplaneten zur Verfügung hat, um in Testlabors alternative Klimaszenarien durchzuspielen, herrscht nicht der Beweis, sondern der mehrheitliche Glaube, auf den es möglichen neuen Machthabern ankommen wird. Juristen der alten Schule haben da keinen Platz.

Ein ganz anderer Aspekt des Buches ergibt sich daraus, dass Paul Kirchhof stets de lege lata argumentiert. Das Wort „Kryptowährung“ kommt im Buch nicht vor, obwohl Millionen insbesondere junger Menschen quasi „mit den Füßen“ darüber schon abgestimmt haben, wie sie den Euro sehen – nämlich als ein Instrument des staatlich erzwungenen Zahlungsverkehrs und zur Erfüllung von Verbindlichkeiten unter dem Regime eines staatlichen Zwangsgeldmonopols. Eigentum erlebt der Wallet-Inhaber mit seinen Keys.

Im Buch von Paul Kirchhof dominiert die juristische Betrachtungsweise: „Modellfall dieses Eigentums ist das Grundeigentum, dass der Mensch als den Ort seiner Privatheit gegen andere abschirmt. Diese Persönlichkeitsbindung lockert sich deutlich beim Geldeigentum. Dieses Eigentum wird nicht persönlich besessen, bewirtschaftet und gepflegt, sondern ist ein Geldwert, den der Eigentümer als abstrakte Ertragsquelle nutzt und zum Tausch gegen andere Güter einsetzt. Geldeigentum ist flüchtig, dem Eigentümer nicht auf Dauer zugeordnet, sondern jederzeit eintauschbar. Es erfüllt seinen Zweck in den sich ständig bewegenden Rechtsbeziehungen des Menschen, ist weniger auf Bestand denn auf Änderung angelegt. Der Wert des Geldeigentums ist vom Staat, den Wirtschaftssubjekten, der Begegnung mit anderen Währungen, dem Verhalten und den Erwartungen der Geldeigentümer abhängig. Das Geldeigentum ist eine Wert- und Einlösungsgarantie einer Zentralbank, eine Schuldverschreibung, eine verfestigte Rechtsposition an einem höchst abstrakten, in Zahlen definierbaren, aber nicht greifbaren Vermögenswert.“

Der Gesetzgeber hat dem Geld unter allen Gütern und Dienstleistungen einen Sonderstatus eingeräumt. Aus wirtschaftlicher Sicht ist Geld aber eine Leistung wie jede andere, die bestimmten Zwecken dient. Die Erwartung, dass Geld automatisch auch positive Zinsen bringen müsse, wurde vom Gesetzgeber selbst geweckt; das ist ja such Teil der Argumentation von Paul Kirchhof gegen die Negativzinsen, für die er keine Rechtsgrundlage in geltenden Gesetzen finden kann. Es wäre aber auch ein Europa denkbar, in der der Euro lediglich dem Zahlungsverkehr mit dem Staat dienen würde, also beispielsweise der Einsatz des Euros sich für die meisten Bürgerinnen und Bürger auf die Zahlung von Steuern beschränken würde, und das staatliche Zwangsgeldmonopol zugunsten freier Wahl der Zahlungsmittel aufgegeben wäre.

Eine inzwischen schon unübersehbare Zahl von Kryptowähruengen, Kryptobörsen und Apps für Wallets usw. zeugen von dem Bedürfnis nach neuen Formen des Geldes, das sich ökonomisch ja nur aus seinen Funktionen definiert, die eben nicht nur vom Euro, sondern auch durch eine Blockchain wahrgenommen werden könnten. Nur weil diesen Kryptowährungen das staatliche Zwangsgeldmonopol mit aller gesetzlicher Härte gegenüber steht, sind sie in eine Welt aus Schneeballsystemen und Zockerbuden verdrängt.

In den Ohren eines Ökonomen klingen auch solche Sätze von Paul Kirchhof uneindeutig: „Doch alle diese Erscheinungsformen in der Geldwirtschaft sind darauf angelegt, letztlich in einem individuell zugeordneten Geldbestand (Konto, Sparbuch, Anleihe, Beteiligung) zu münden.“ Forderungstitel und Beteiligungstitel gleichermaßen als „Geldbestand“ – was ist da ein „Geldbestand“? Wenn Geld sich ökonomisch allein durch seine Funktion definiert, passt der Ausdruck „Bestand“ nicht gut. Geld gibt es immer nur als Forderungstitel, insbesondere gegen eine Bank – oder eben auch gegen eine Zentralbank. Paul Kirchhofs Umgang mit dem Wort „Geldbestand“ erinnert an die Zeit der Geldwechsler, als Geld noch aus Silber, Gold oder sonstiges, gemünztes Edelmetall bestand.

Als 1992 der Euro in Maastricht beschlossen wurde, gab es das Internet und die heutige Mobiltelefonie noch nicht. Damals war es unvorstellbar, dass jeder auf einem Smartphone das Zahlungsmittel seiner Wahl speichern und im Zahlungsverkehr in die jeweils vom Vertragspartner gewünschte Währung online und real-time zum aktuellen Marktkurs einmal tauschen könnte. In Frankfurt am Main verließen in den 1990er Jahren wöchentlich noch Lastwagen mit Francs, Escudos und Pesetas die Stadt, um diese in die Heimatländer zu bringen. Die Einführung einer einheitlichen Währung hatte aus damaliger Sicht nicht nur politische, sondern auch viele praktische Vorteile.

Die Freiheit der Bürgerinnen und Bürger wird nicht erst durch den Negativzins eingeschränkt, sondern schon durch das staatliche Zwangsgeldmonopol, das jeden zur Verwendung dieses Geldes zwingt und nicht erlaubt, in anderen Einheiten „unkontrolliert“ Einlagen entgegenzunehmen und Kredite auszureichen. „Weil das Geld und sein Wert in der Rechtsgemeinschaft gebildet werden, es von fast allen Menschen in nahezu unbegrenzter Höhe begehrt, es durch Banken-, Markt- und Staateninteressen bedrängt wird,“ argumentiert Paul Kirchhof, „schafft das Recht einen besonderen Freiheitsgaranten, der ein stabiles Geldvermögen gewährleistet.“ Alles, was Geld ist, wird „in nahezu unbegrenzter Höhe begehrt“, wie Paul Kirchhof schreibt, nicht aber unbedingt der Euro, wenn es das staatliche Zwangsgeldmonopl nicht gäbe. Daher lässt sich der Argumentation von Paul Kirchhof ein wichtiger Punkt hinzufügen: Schon weil jede Bürgerin und jeder Bürger gezwungen wird, den Euro zur Begleichung von Schulden zu akzeptieren, muss diesem Zwang eine Garantie der Preisstabilität gegenüberstehen.

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