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Neues Kommunales Finanzmanagement und Rechungswesen
Von Dr. Oliver Everling | 10.Februar 2009
Die Bundesrepublik Deutschland nutzt bis dato für sein Haushalts- und Rechnungswesen die so genannte Kameralistik. Da bei diesem System lediglich die Einnahmen und Ausgaben betrachtet werden, nicht aber die Erträge und Aufwendungen, wird Misswirtschaft dadurch kaum deutlich. Auf der Basis von Prognosen werden Planrechnungen erstellt. Soll- und Ist-Daten werden darin verglichen. Mittels dieser Rechnungen wird der Haushaltsplan des Bundes aufgestellt. Der heutige Bundeshaushalt umfasst rund 5.500 Ausgabetitel, wobei die 4.000 kleinsten Titel nur etwa 3,7 Prozent des Haushaltsvolumens ausmachen. Sie sind also haushaltspolitisch nicht relevant. Was politisch oder fachlich mit den Mitteln erreicht werden soll, bleibt unklar.
Die Kameralistik hat also Schwächen: Der Verbrauch wichtiger Ressourcen wird nur unvollständig erfasst. So verlieren beispielsweise Straßen durch Abnutzung jährlich an Wert. Ebenso wenig wie die Abnutzung von Sachvermögen werden die enormen Pensionslasten eingerechnet. Auf diese Weise gibt es keine zuverlässigen Daten über das Vermögen bzw. die Verschuldung des Bundes. Die jährliche Aufstellung des Haushaltsplans ist ein langwieriges und oft unergiebiges Verhandlungsverfahren von der Arbeits- bis zur Chefebene. Dieser „Bottom-Up-Ansatz“ macht es schwierig, haushaltspolitische Ziele zu verfolgen. Mit einer „Top-Down-Planung“ dagegen lassen sich vereinbarte Ziele vorab definieren und exakt und effektiv ansteuern.
Die Doppik überträgt sozusagen das kaufmännische Rechnungswesen der Privatwirtschaft auf die öffentlichen Haushalte. Sie umfasst die Ergebnis-, Vermögens- und Finanzrechnung. Statt der Ausgaben und Einnahmen stehen Aufwand und Ertrag im Mittelpunkt. In aller Regel wird auch eine Kosten- und Leistungsrechnung implementiert. Auf Basis der doppischen Daten wird üblicherweise ein Produkthaushalt aufgestellt, aber auch ein Titelhaushalt ist grundsätzlich weiterhin möglich. Um das Nettovermögen zu errechnen, werden alle öffentlichen Vermögenswerte wie etwa Gebäude, Brücken, Straßen, Wege und Plätze, Beteiligungen an öffentlichen Unternehmen etc. erfasst und bewertet. Gleichzeitig werden die Schulden und langfristigen Verbindlichkeiten, etwa für Pensionsrückstellungen für Beschäftigte und andere Sonderposten erfasst.
Das Bundesministerium für Finanzen sperrt sich jedoch gegen mehr Transparenz. Am 1. Oktober 2006 war die „Projektgruppe Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens“ (MHR) ins Leben gerufen worden. Zwar sei eine Ressourcen- und Ergebnisorientierung durchaus wünschenswert. Aber der komplette Wechsel vom kameralen auf ein doppisches System würde große technische, organisatorische und finanzielle Risiken mit sich bringen, so das Fazit. Zudem weise der Bundeshaushalt eine stark von Transfer- und Zinsausgaben geprägte Struktur auf, bei der eine Umstellung von einem kameralen auf ein doppisches Rechnungswesen deutlich geringere positive Effekte bewirkt als etwa bei Landes- oder Kommunalhaushalten. Wichtig ist für den Bundeshaushalt im Übrigen nach wie vor die Steuerung der Nettokreditaufnahme und daher die unmittelbare Steuerung der Zahlungsströme. Deshalb soll auf Bundesebene das kamerale System in seinen Grundzügen erhalten und gleichzeitig um die Reform-Komponenten zur Ressourcenverbrauchserfassung und zur Ergebnisorientierung erweitert werden. Bei diesem Modell spricht man von der „Modernen (erweiterten) Kameralistik“. Derzeit wird an einem Feinkonzept gearbeitet.
Die meisten Kommunen stellen unterdessen bereits auf das neue Haushalts- und Rechnungswesen um. Gerade zur rechten Zeit erscheint daher das Buch von Prof. Dr. Falko Schuster von der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen mit Basiswissen zu NKF und NKR: „Neues Kommunales Finanzmanagement und Rechnungswesen“ im Oldenbourg Wissenschaftsverlag (ISBN 978-3-486-58437-0, www.oldenbourg.de).
Das Buch vermittelt die für das Verständnis des NKF notwendigen Grundbegriffe, stellt den neuen Haushaltsausgleich, das Drei-Komponenten-System als Basis des NKF sowie die Systembestandteile vor. Die NKF-Planungs-, Buchungs- und Abschlussebenen werden ebenso eingängig wie prägnant dargestellt wie spezielle NKF-Themen, wie beispielsweise die NKF-Eröffnungsbilanz, die Liquiditätssteuerung oder Budgetierung im NKF.
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